一、【资料背景】

中央和国务院对土地制度改革十分重视。十八届三中全会明确提出要“完善土地二级市场”。国家发展和改革委员会办公厅印发了《关于完善国有土地使用权出让、租赁、抵押二级市场的指导意见》(国办发(2019)34号)。为了落实文件精神，完善天津市建设用地使用权二级市场，根据市政府的要求，研究制定了《关于完善天津市建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见(试行)》(以下简称《实施意见》)。

二、【解读分析】

第一，关于《实施意见》的适用范围问题。市场中的建设用地使用权转让、出租、抵押交易对象为国有建设用地使用权，重点是土地买卖及宗地交易情况，如土地及其地上建筑物的其他附着物。执行意见中提到的第二级市场包括净地，即没有地上建筑物的情况，包括正在进行中的工程交易，包括整个连地带房交易。关于不动产交易应遵循的法律规定，主要针对的是涉及不动产交易的房屋买卖，而产生的连房带地的转让。

第二，建设用地使用权转让问题。《实施意见》认为，导致建设用地使用权转移的各种行为均属于土地使用权转让行为，包括买卖、交换、赠与、租赁、司法处置、资产处置、法人、其他经济组织或其他组织合并或分立等形式的土地使用权转移。其核心是“视为”，旨在综合考虑买卖之外的情况，统一纳入监管。

第三，建设用地使用权出租问题。不同于土地一级市场租赁，建设用地使用权租赁是与出让、出资、入股并列的一种土地有偿方式。执行意见中提到的租赁，是指土地使用权人作为出租人，将建设用地使用权及其地上建筑物的其他附属设施租给承租人使用，并由承租人向出租人支付租金的行为，既包括将使用权人的土地直接出租给他人临时使用，也包括与地带性房屋共同出租。

第四，租赁收入的年度申报制度。拨出的土地租赁收益是土地所有者权益的重要体现，房屋所有人以营利为目的，将拨出的土地用于出租的，应按规定将租金中所含的土地收益上缴国家。“实施意见”明确提出要建立建设用地使用权出租收益的年度报告制度。承租人按年依法申报并缴纳有关税费后，不再单独办理划拨建设用地使用权出租审批手续。并请有关部门制订具体办法。

第五，关于建设用地使用权的分割、合并、转让问题。对历史形成的、面积较大的宗地，适当分割有助于盘活企业存量土地，降低企业运营成本，促进转型升级，实践中对分割转让的要求非常迫切。为解决现行政策不完善的问题，《实施意见》明确，分割、合并的地块应具备独立分宗的条件，符合整宗土地规划条件要求，且建筑物安全，使用权明确。分地转让应符合出让合同的规定，整块地的投资应达到转让条件，涉及消防、规划、工业等相关调整的，分地前应依法履行规划调整程序和变更手续。与之相关的土地兼并应是相邻的宗地，其权属性质、使用类型和土地用途应保持一致。

第六，完善建设用地使用权抵押制度。确定设定抵押的条件，依法保障抵押权的实现。各方作出不改变土地用途的书面承诺后，其履行情况应记入信用档案，作为发展改革、规划资源、财政、民政、教育、金融等部门事后事中事后监管的重要依据，保证实现抵押权后，原土地使用权人的经营活动继续保持稳定，确保土地使用权人的权益不受损害。

第七，交易平台和信息交流市区要建立市区两级交易平台，具体的转让、租赁、抵押等行为都可以在区级交易平台上完成，市级交易平台主要是整合信息，整合资源。司法部门、国有资产监督管理部门、住房建设部门、税务部门和市场监管部门要进一步加强信息共享，建立部门联动机制，加强部门间的协作和联合监管。

第八，加强对市场的监测、监管和信用管理。《实施意见》提出，要健全土地二级市场的动态监测和监管体系，完善土地二级市场的运行机制，防止交易价格的异常波动。推动土地二级市场信用体系建设，共建共享，保持市场的平稳运行。对于签订投资建设类合同，要加强对转让、出租、转租的监管。对于违反有关规定，未经批准，擅自转让、出租划拨土地使用权，不履行投资建设合同，擅自转让、出租划拨土地使用权，以及其他严重违反法律法规行为的失信责任主体，实施联合惩戒。