一、【资料背景】

旧城旧房改造(以下简称“三旧”改造)，是省政府与原国土资源部共同建设节约集约用地示范省的重要内容。2009年，省政府出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号)，推动“三旧”改造破冰起航;2016年出台了《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》(粤府〔2016〕96号)，补充完善了“三旧”改造政策;2019年出台了《关于加快推进“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号)，全面深化“三旧”改造实践探索。通过上下共同努力，广东“三旧”改造取得了明显成效，并在全国复制推广。要继续巩固已有的改革和创新成果，就需要总结和提炼实践中行之有效的政策举措，形成省级规章。

二、【解读分析】

第一，建立一个基本的管理框架。1.在全面总结“三旧”改造试点工作经验的基础上，将“三旧”改造界定为已标图入库的“三旧”土地进行再开发、复垦、修复或综合整治(第二条)，并将其划分为全面改造、微型改造和混合改造(第五条)。2.从以市场为主导的“三旧”改造实践出发，确立“政府引导、市场运作、尊重历史、分类施策、统筹规划、共建共享”的基本原则(第三条)。3.明确政府和部门的职责分工(第四条)，建立相应的调查评估、动态监管和多审合一(第六条至第八条)等管理制度。

第二，建立“三旧”改造规划管理体系。1.加强改造活动的规划管理，设立“三旧”改造专项规划和改造单元详细规划两个规划类别，明确将国土空间详细规划作为规划许可、改造实施的法定依据(第九条)。2.明确了专项规划编制、审批的管理要求，强调了专项规划与国土空间详细规划的衔接(第十条)，并按照法定程序将专项规划的主要内容纳入国土空间详细规划组织实施(第十一条)。3.明确了改造单元详细规划编制、审批的管理要求(第十二条)，对于设区的地级以上市，可以在改造单元总体规划指标控制下，对个别地块的具体指标进行详细规定，报其所在地区人民政府批准，实现了改造单元详细规划的分层编制和分级审批，提高了规划管理的灵活性(第十三条)。

第三，规范“三旧”改造中的土地使用管理。1.细化改造主体类型，规范合作主体的选择，对于涉及多个地权和房权的改造，要求通过产权归并等方式形成单一主体实施(第十四条)。2.要求在征集改造意愿的基础上编制改造方案，统筹安排改造项目，提高改造的科学性和可行性(第十五条)。3.针对以存量用地为主的“三旧”改造，在《土地管理法》中关于新增建设用地转用和征收审批的基础上，提出了五种存量用地审批方式，即集体土地改建转用和征收审批，明确了各类用地的审批条件(第16条至第21条)。4.规定政府收储后，可以公开出让或协议出让给符合条件的改造主体，或将“三旧”用地、“三地”及其他用于复建安置和公共设施建设的用地，(第22条)。

第四，建立收入分配机制。1.明确了“三旧”改造的土地价格计算原则，提出了以单宗或区域市场评估价为基础，综合考虑改造主体承担的改造成本的计算方法(第23条)，明确了不增加工业用地出让价格的情形(第24条)。2.分类明确安置补偿原则，将属于政府征收、收回、收购的土地或房屋，按照法律法规及相关规定予以补偿安置，还可以根据协商一致的原则或地市有关规定予以补偿安置(第25条)。3.明确土地增值收益的分配。在此基础上，对改造主体给予土地价格优惠、税费减免、财政奖励等扶持，降低改造成本，加快项目实施。政府收储后公开出让的项目，允许原所有者分享土地出让收益。支持公益性项目的建设和公益性用地的预留，充分保障公共利益，使改造成果由社会各方共享(第26-28条)。

第五，加强项目执行管理。1.为了促进改造项目的实施取得实效，要求各地对依托省“三旧”改造项目实行动态监管(第二十九条)。2.建立工程监理协议制度，把监理协议作为工程监理工作的重要依据，实行“双合同”管理，督促改造主体按规定、按约实施改造。对于未按改造方案实施的项目，采用“增存挂钩”机制进行处置(第三十条)。3.明确“三旧”改造的信息公开要求，加强社会监督(第三十一条);建立激励机制，调动市县政府的积极性(第三十二条);

第六，明确违法行为的法律责任。1.为了保证改造工作的有序推进，明确了改造管理主体，明确了改造主体违法行为的责任追究(第33条、第34条)。2.为了促进拆迁矛盾纠纷的解决，根据《土地管理法实施条例》的有关规定，对于不配合拆迁改造，拒不交出土地的，可以向人民法院申请强制执行(第35条)。

方案把目前“三旧”改造政策文件中比较成熟，并能在较长时间内继续发挥作用的政策举措纳入其中，而对一些时间不长、创新性较强、具有开创性的政策措施则暂不纳入。例如粤府〔2019〕71号文提出的集体与国有建设用地混合改造、土地置换后连片改造、政府裁决与司法判决等，各地仍在实践探索中，成功的案例不多，没有形成比较成熟的制度经验，暂不纳入《办法》，但各地仍可以根据有关政策文件进行实践探索。方案采用了相对原则的定性表述，为今后政策调整和完善留出了空间。如果根据现行的“三旧”改造政策，地市“三旧”改造项目的土地增值税收入比上一年增加了8%以上，省将按30%的比例对地市给予补助。但是《办法》采用了“一定比例”的表述(第二十七条)，没有对具体数字进行限定，为下一步政策调整和完善预留了空间。